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浅析当前食品安全问题成因及治理对策
发布日期:2012-05-07  信息来源:汶上长安网
食品安全是人类生存和发展的首要条件,是关乎人民群众切身利益的重大民生问题。但近年来,我国“地沟油”、“毒奶粉”、“毒豆芽”等食品安全事件频发,从成人食品到婴幼儿奶粉,从食品原材料到食品加工环节,严重损害和威胁着大众生命、健康安全。虽然相关部门采取措施予以打击,但侵害公众食品安全的案件仍屡禁不止,食品行业的失信行为和食品安全隐患依然存在,“吃什么才安全”俨然已经成为现实生活中一个十分沉重的话题。
 
一、现阶段食品安全存在问题的成因
 
笔者认为,立法欠缺、执法不严、违法不究、赔偿不易是食品安全事件频发的主要原因。
 
(一)食品安全相关立法欠缺
 
2009年我国制定了食品安全法替代了过去的食品卫生法。虽然食品安全法对食品安全监管、风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、法律责任等问题作出了规定,但该法在一些制度设计上较为原则,可操作性较差。如食品安全法对食品以及食品添加剂、食品相关产品的生产经营者以及监管者规定了相关的义务,但在责任追究方面却将食品安全行政责任与刑事责任放在同一条款中,往往只是原则性地规定“构成犯罪的依法追究刑事责任”,这就需要刑法必须有与之相配套的规范才能有效实施,但是我国目前的刑法体系中却严重缺乏此类规范。如刑法所规制的对象仅限于食品,刑事责任承担者也仅限于生产、销售者,而且食品安全法没有对渎职官员的刑责加以规定。 同时,作为打击食品安全犯罪、保障食品安全的最后一道屏障——刑法关于食品安全的立法上有些规定不够详尽,造成实践中操作性不强。比如,刑法第四百零八条新增的食品安全监管渎职罪客观后果的认定并不明确。食品安全法中虽有“食品安全事故”的定义,但也未对食品安全事故的具体认定、分级作出规定,更何况行政机关的定性还不能完全等同于刑法上的定性。因此,对于食品安全监管渎职罪的后果没有明确的判断标准。并且,食品安全犯罪的危害结果很少会在短时间内显现出来。这种危害性在于其对人体健康和生命的损害是潜在的、隐性的,只有伤害累积到一定程度才会出现危害结果。这导致食品安全犯罪中有一定数量的案件没有受到应有的刑事处罚。
 
(二)食品安全执法不严
 
责权不明导致食品安全监管方面存在漏洞 。一是目前我国食品安全监管体制实行的是分段监管,监管的各个环节之间管理、分工并不严格。法律授权的有农牧、质监、工商、卫生、出入境检验检疫局等众多部门。诸多部门都有监管权,却都未能充分履行监管职责,存在着“六七个部门管不好一头猪,十几个部门管不好一桌菜”、“一个部门管不了、多个部门管不好”的现象。二是食品安全法授权国务院根据实际需要,对食品安全监督管理体制作出调整。遗憾的是,目前食品监管机构之间、地区之间仍存在监管缝隙和监管漏洞,一些地方政府对于本地的问题食品企业公然推行“睁一只眼、闭一只眼”的懈怠监管态度和地方保护主义。
 
(三)食品安全违法不究
 
行政执法与刑事司法衔接不畅导致对食品安全违法追究力度不够。虽然在刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中,有不少条文是专门针对食品安全犯罪予以设定的。刑法第一百四十三条规定了生产、销售不符合卫生标准的食品罪,第一百四十四条规定了生产、销售有毒、有害食品罪。而且为了加强对食品安全监管部门的督促规制,《刑法修正案(八)》还专门在刑法分则“渎职罪”一章中,增加了“食品安全监管渎职罪”这项新罪名,使得在食品安全监管这一特殊领域,滥用职权和玩忽职守的行为也有了更为具体明确的规制依据。但实践中,个别地方在查处食品安全事故时,一是仅以行政处罚解决食品安全问题,对于违法行为达到一定程度构成犯罪的,不将案件移交司法部门,造成本来应该刑事立案的案件没有进入刑事司法程序。二是对于政府官员,有一些行为没有上升到刑事层面,在行政执法中已经处罚,大都止于免职或调离岗位之类的行政处分,渎职的国家机关工作人员没有受到刑罚制裁。
 
(四)食品安全民事赔偿不易
 
食品安全民事侵权赔偿制度不完善。在科技水平不断提高的今天,食品安全事件频发的另一个重要原因是商家的失信收益高于失信成本,消费者的维权成本高于维权收益。因此,对违法者既要追究行政责任与刑事责任,也要追究民事责任。食品安全法第96条规定了惩罚性赔偿制度,立法原意在于鼓励消费者运用诉讼手段保护自己,同时也能提高不法企业的违法成本。然而,实践中很少有消费者提起惩罚性赔偿诉讼。究其原因在于对消费者个人来说,由于损失不大,或者较难举证,再加上走司法程序费时费力,很难真正付诸于行动。
 
二、食品安全问题治理对策
 
笔者认为,对食品安全问题进行治理,应当从加强立法完善、明确监管职责,严惩渎职犯罪,开展公益诉讼这四个角度入手。而检察机关作为法律监督机关,在打击食品安全犯罪行为方面除了立足办理危害食品安全犯罪案件,更好地利用公诉等手段打击食品安全犯罪以外,应更加积极地查办食品安全领域渎职侵权犯罪,以及采用公益诉讼等方式介入食品安全问题。
 
(一)加强食品安全法及相关刑法的立法完善
 
一是食品安全法中对食品安全领域的犯罪,从生产到销售、流通的各个环节,严重侵害百姓身体健康的行为都应当有所规定,以促进其与刑法等其他部门法的衔接,使得处罚有法可依。二是应当适时修订相关司法解释,对相关的犯罪构成要件加以明确化,如对刑法第四百零八条新增的食品监管渎职罪“重大食品安全事故和其他严重后果”加以量化。三是食品安全犯罪这一类罪名中存在罪名较少的问题,在未来的立法修改中,刑法应逐步按照食品安全法的要求,增设相关罪名,将食品安全法中规定的有刑事责任的条款落到实处。此外,为了反映食品安全问题潜伏期长、扩散性广的特点,部分罪名可以设定为行为犯,以预防危害后果的发生。
 
(二)明确职责、调整监管手段,加大对食品安全违法行为的行政处罚力度及违法犯罪行为刑事打击
 
明确职责、调整监管手段是解决食品安全问题的第一步。一是在实践中进一步明确监管部门的权力和职责,明晰行政相对人的权利和义务,最终形成完备的食品安全监管体系和诚信守法、监督有力的良好局面。二是监管部门要认真学习食品安全法的主要内容,提高实际监管能力。食品安全法所确立的监管制度是对现行食品安全监管制度的重大改革,将对增强食品安全监管工作的规范性、科学性及有效性产生重大影响,同时也对食品安全监管部门及其执法人员依法行政提出了新的更高的要求。监管部门必须熟悉掌握食品安全法的基本内容,明确食品安全监管的法定职责。要加强食品安全监管人员的法律知识、食品监管知识的学习和专业技术培训,提高各级监管人员的依法行政能力和执法水平。三是加大对食品安全违法行为的处罚力度及违法犯罪行为刑事打击。在当前法律体系中,行政违法行为与犯罪的界限主要体现在定量要素的不同,即行为的社会危害性的程度不同。因此,促进行政执法与刑事司法的衔接关键在于及时沟通,发现问题,并对情节和后果达到犯罪标准的行为及时移交刑事司法机关处理,及时立案侦查。各级行政执法部门都要树立强烈的责任感,对于犯罪行为毫不姑息,及时将相关证据材料固定封存,移交司法机关。县一级组织均应建立起食品安全协调领导机制,联合辖区内各种力量执法,严禁以罚代刑、有案不移。
 
(三)严惩渎职犯罪,加大对食品安全事件中政府官员渎职行为的追责力度
 
刑事制裁是食品监管的最后一道防线。应当注重行政问责与刑事制裁之间的衔接。一是针对政府及相关监管部门的监管不力。首先,应当强化行政问责机制,明确职责范围、追责主体、追责程序,落实食品安全法第95条的规定;其次,可以考虑将食品安全监管与政府官员政绩考核挂钩,以提高官员对食品安全的重视程度,同时也便于社会公众以及新闻媒体对政府官员的监督。二是各级检察机关进一步加大力度,依法严惩危害食品安全的违法犯罪,应该树立正确的认识,对可构成食品安全监管渎职罪及触犯了其他罪名的犯罪时刻保持高度的警惕;对于发现的举报线索认真查实,各部门加强配合协调,及时通报相关情况;特别要关注行政机关查办的各类案件,关注其是否可能已涉及犯罪。在重大食品安全事故发生后,检察机关在做好配合工作的同时,要及时追责,调查事故原因,对事故中涉及的国家工作人员渎职案件,要及时作为刑事案件处理。
 
(四)鼓励展开公益诉讼,进一步加大惩罚性赔偿力度
 
加大惩罚赔偿力度并不是解决食品安全问题的最佳途径,但惩罚性赔偿制度具有严厉制裁失信者、充分补偿受害者、慷慨奖励维权者、有效教育社会公众的四大功能,是惩恶扬善、鼓励诚信、制裁失信的有效制度。为大幅提升经营者的失信成本和消费者的维权收益,应加大惩罚性赔偿力度,扩大惩罚性赔偿的适用范围。新修改的民事诉讼法,已经明确规定了公益诉讼制度,针对环境污染案件、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以由法律规定的机关和组织提起公益诉讼。食品安全问题一旦发生就会造成不特定多数的消费者利益的损害,从节约诉讼成本,以及全面保护消费者合法权益的方面看,公益诉讼是解决此类问题的重要途径。 但是新修改民事诉讼法对于公益诉讼制度的具体内容还没有规定,进一步将公益诉讼制度引入食品安全领域还要解决两个重要问题。一是原告主体资格的认定问题。新修改民事诉讼法使得食品安全公益诉讼原告主体范围初步得以确认,可授权消费者协会等对大规模食品侵权商家提起公益诉讼。而检察机关作为国家法律监督机关,由其提起公益诉讼不仅能够凝聚力量,全方位获取证据,还具有较强公正性和超脱性,能够切实维护国家、社会利益。就目前来看,检察机关参与公益诉讼的法律依据和配套措施还不完善,但部分地区的检察机关已经开始了较成功的尝试,值得借鉴和研究。随着相关措施、规程的建立,这种公益诉讼能够推广开来,对食品安全问题的防控也会更有效率。 二是举证责任问题。针对消费者与商家间的信息占有不对称,消费者维权时经常面临举证难、鉴定难的问题,为适度减轻消费者举证负担,避免其由于举证不能而遭受不利后果,建议对食品经营者采取举证责任倒置的政策。倘若占有信息多的商家都无力证明自己的食品没有安全缺陷,占有信息少的消费者更无力证明自己购买的食品存在缺陷。由于消费者维权难的核心是举证难,举证责任倒置有助于降低消费者维权成本,提高维权的成功概率,实现商家与消费者之间的实质平等。
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